闲聊加拿大户对外运输动路径,国家公园体制辨

来源:http://www.cnjeongwoo.com 作者:千羸国际官方网站 人气:60 发布时间:2019-06-14
摘要:实话说,走过的那点徒步路线实在撑不起这么大的题目。这几天忙写作业,考察评判一条加拿大的户外路线并做分析报告;刚好朋友圈有分享《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业

实话说,走过的那点徒步路线实在撑不起这么大的题目。这几天忙写作业, 考察评判一条加拿大的户外路线并做分析报告;刚好朋友圈有分享《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》, 这个名头更大,游子之心可见一斑 - 眼见着国内户外运动走入正轨。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在加快构建生态文明制度体系中,提出了建立国家公园体制,并作为生态文明建设的现实路径之一。建立国家公园体制作为对自然价值高的国土空间实行的一项开发保护管理制度,是在生态文明观念指导下和生态制度规约下所采取的生态实践活动,在推进生态文明进程中具有重要的现实意义。

    雄踞在临安的清凉峰,以其高、险、奇、幽,被众多的户外运动俱乐部列为华东徒步登山的首选线路。从今日起,驴友们再上清凉峰,可以走由景区专辟的一条科普专线,做到探奇和安全两不误。

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建立国家公园体制是一项重大变革

    浙江清凉峰是国家级自然保护区的主峰,清凉峰海拔1787.4米,为浙西第一高峰,是我国生物多样性保护关键区域。清凉峰地质古老,地形与气候独特,自然资源丰富,生物多样性突出。据调查,区内有高等植物2000余种,脊椎动物283种,幸存着的南方红豆杉、银缕梅、夏腊梅等国家级重点保护植物32种,保护着梅花鹿、黑麂、云豹等国家重点保护动物38种。

想起2013年在拉萨与尼玛校长见面时还聊到西藏土地自然资源的利用与开发,这颗热爱土地的心就禁不住热潮澎湃,渴望着有一天美好的祖国大地上也有最亲近自然的, 最尊重动物的, 最保护土地的, 最符合人文的,最持续发展的户外运动路线。

首先,国家公园体制是对我国自然保护体系的制度创新。从国际自然保护联盟(IUCN)2003年的统计数据看,全球共建立了10.2万处各类保护地,大约覆盖了地球表面的12.65%,其中严格保护类(含原野保护区)的面积约占保护区总面积的16%,国家公园类约占23%。我国到2013年底,建立的自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区等各类保护区大约覆盖了国土面积的18%,仅自然保护区就有2300多处,覆盖国土面积的15%。我国的自然保护区虽然千差万别,但因所有保护区都按照《自然保护区条例》实行严格管理,实际相当于IUCN分类体系的严格保护自然保护区,而风景名胜区等又太突出了以旅游活动为主体的获益行为。通过建立国家公园,可以在保护生态系统完整性的前提下,强化自然资源有效保护和合理利用,填补我国自然保护体系中严格保护与利用之间自然资源保护管理模式的空缺。
其次,国家公园体制也是健全自然资源资产产权制度的重要组分。国家宪法规定,森林、山岭、水流、草原、矿藏、野生动物、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有(法律规定属于集体所有的除外),代表国家行使管理权限的是不同的资源管理职能部门。自然生态系统的禀赋是自然资源,由于我国目前的各类保护区分属于不同职能部门管理,从自然资源产权管理的角度形成了两类问题:一是许多没有资源管理职能的部门参与了保护区的管理,而真正的资源所有权人不到位,造成保护区内的自然资源管理空缺、混乱,执法不到位,有些保护区成为了地方政府或利益集团的聚宝盆、唐僧肉;二是自然生态系统和野生生物活动空间因管理体制的切割,使监管分割、规则不一、效率低下,越是保护价值高的区域管理碎片化越严重。通过实施国家公园体制,可以明确自然资源所有权人,整合高保护价值区域的管理体制,优化国土空间开发格局。

    清凉峰长期来吸引了广大驴友频频光顾,但有些驴友雇佣当地村民为向导,从安徽地域进入保护区,脱离了保护区管理机构的监管,不仅使保护区自然资源遭到一定程度的破坏,也给户外运动者自身带来了危险。

道听途说加上本人亲历,国外户外路线的形成,宏观上说,大致有两个类型,欧洲北美自主开发,百姓需要;南美尼泊尔等,被动开发,游人促进。

国家公园体制建设需要明晰的关键问题

    为了更好满足社会各界人士对保护区的科研考察、观光等要求,又能保护好区内珍稀动植物。为此,清凉峰自然保护区管理局依据国家有关规定,决定开出浙西屋脊科普线。线路从清凉峰科技馆出发,经红军候头之战纪念墓,穿越龙塘山景区,最后登上清凉峰。

第一个类型需要有严谨的政府框架和法律税收体系;

所谓体制是有关组织形式的制度,规定机构设置和管理权限划分及其相应关系。而从哲学机理角度看,体制是联系生产力、生产关系和上层建筑之间的结合点,是三者之间发生相互联系、作用的桥梁和纽带。构建国家公园体制的核心就是要处理好自然资源利益相关方的管理权限划分及相应关系等重大问题,需要明确以下关键点:
一是国家公园的性质定位。最早设立国家公园的美、加、澳等国和IUCN等组织对国家公园的涵义描述各有差异,我国云南省在开展国家公园试点相关规程中也对国家公园进行了定位。综合分析不同的定义,基本上都具有一些共同属性:①是面积较大的自然地区,包含至少一个完整的生态系统;②对有价值的特殊地理景观、自然生态系统及物种资源实行整体保护;③国家或全民所有;④当代和后代都有欣赏它们的机会;⑤非商业性利用。因此,国家公园是自然生态系统保护体系的重要组成部分,是对具有高保护价值国土空间的一项超越功利价值的保护管理制度设计,而不是纯粹为了满足人们旅游休憩的场所,更不是以廉价自然资源为资本获取经济收益的经营场所。
二是国家公园的管理目标。美国《国家公园组织法》明确规定国家公园管理目标为保存风景、 自然、历史遗迹和野生生命,并且将它们以一种能不受损害地传给后代的方式提供给人们来欣赏。1988 年加拿大《国家公园修正法》规定,维护生态完整性是加拿大国家公园的首要管理目标。从国内外建设管理实践看,国家公园的管理目标可分为三个层次:首要管理目标是确保具有生态、文化、美学价值的自然与景观得到有效保护,维护自然生态系统可持续的生态服务;次要管理目标是开展科学研究、物种和遗传多样性的保护、旅游娱乐和环境教育,游憩活动要受到严格限制,限定区域、限定方式和限定人数;潜在管理目标是对自然生态系统中各种资源开展可持续利用,包括保存当地社区文化、传统的生产生活方式。
三是国家公园的土地属性。国家公园的管理目标决定了国家公园的产品是建立在生态保护前提下的,涵盖受限制的游憩、科学研究与环境教育,具有较为明显的、以公共资源或公共利益为核心的公益价值取向。国家公园的产品形态应属于公共产品,按照新古典主义经济学理论, 公共产品为社会共有产权, 由公共部门来生产更有效率。世界各国为确保国家公园的公共性,都是以土地和自然资源国有化和全民所有为前提的。除了英国等少数国家外,大部分国家公园的土地都是国有或联邦所有,即使私有土地也要通过赎买、捐赠等形式实现国有化,德国等联邦制国家因联邦政府没有直接管理的土地,也必须在州有土地上建立国家公园。我国建立国家公园的前提同样是要解决土地权属问题,应明确只能在国有土地上建立国家公园,具有高保护价值的集体土地可以采取赎买、置换、长期租用、稳定补偿等形式解决好土地的所有权或使用权,实现土地和自然资源的全民所有。
四是国家公园的管理主体。国家公园是保护价值较高的国土空间,其禀赋是各类自然资源,应该按照党的十八大确定的国家自然资源资产产权改革思路,明确自然资源的所有权人,由所有权人代行自然资源资产的占有权、使用权、收益权、处置权,实行自然资源的归属管理和用途管制。我国的自然资源按照空间性可以大致分为森林、灌丛、草原、海洋、荒漠土地、河湖湿地等,森林、荒漠土地、湿地在现行管理体制下已由林业部门管理或协调;而草原可以分为两部分,自然条件好的草原一般作为生产性用地用于牧业发展,自然条件差的草原多属于荒漠植被,用于荒漠土地的生态维护;海洋适于设立国家公园的区位多为河口、泻湖、滩涂、红树林、珊瑚礁、海草床等,是湿地生态系统的重要组成部分。由此可见,现阶段我国可以设立国家公园的国土空间基本都为林业部门管理或协调的自然生态系统,以及依附于这些生态系统的自然资源和野生动植物资源。因此,按照资源资产产权管理和一件事由一个部门管理的原则,林业部门既有义务、也有条件担负起我国国家公园管理主体的责任。
五是国家公园的管理模式。国际上国家公园的管理模式大致可分为三类:以美国为主的联邦制国家因有直接管理的联邦土地,对国家公园实行联邦政府垂直管理;二是以德国等为代表的国家虽是联邦制但联邦政府没有直接管理的土地,而实行国家立法监督,由地方政府自治管理;三是加拿大、日本等国家分别由中央和地方政府管理的混合模式。我国宪法规定自然资源为国家所有,但县级以上人民政府均可代表国家行使管理权,实际上是谁占谁有,造成现有保护区的管理体制呈现上位管理主体多元、条块分割严重的状态。应在国家公园体制构建之初结合自然资源资产产权等的改革理顺管理体制:对中央政府监督管理或可收归中央政府管理的区域,如重点国有林区、垦区、海洋、河湖、原野等区域设立的国家公园可采取中央政府垂直管理模式;对其他区域设立的国家公园可以采取中央政府委托省级政府垂直管理的模式,这可以从根本上破解多头体制、管理分割、协调无力、合作低效的困境,杜绝政府部门违法和法人违法现象,最大限度地化解急功近利、重复建设、过度开发、恶性竞争的痼疾。
六是国家公园的经营机制。世界各国国家公园的管理模式各有差异,但在经营机制上具有高度的相似性,基本上都是按照管经分开的思路,管理权与经营权分离。管理者是国家公园的管家或服务员,不能将管理的自然资源作为生产要素营利,不直接参与国家公园的营利活动,管理者自身的收益只能来自政府提供的岗位工资。国家公园的门票等收入直接上交国库,采取收支两条线,其他经营性资产采取特许经营或委托经营方式,允许私营机构采用竞标的方式,缴纳一定数目的特许经营费,以获得在公园内开发餐饮、住宿、河流运营、纪念品商店等旅游配套服务的权利,地方政府、当地社区可优先参与国家公园的经营管理。国家公园管理机构可以设立公园基金会,接受公益捐赠或从特许经营项目收入中提取一定比例的费用,投入到国家公园运行并惠益社区。同时,吸纳非营利组织、志愿组织、非政府组织等的资金、技术与人力资源参与国家公园管理,弥补政府供给失灵、监督不力的短处。这种经营机制可以有效处理公园产品的公共性与经营的私有性之间的矛盾,提高国有资源的经营效益,对我国国家公园乃至其他保护区的运营均具有借鉴意义。
综上所述,在我国发展国家公园的关键是构建一套符合国际潮流、又适应中国特色的国家公园体制,只有与生态文明建设相结合,与自然资源资产产权制度、用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用和生态补偿等一系列生态环境保护制度创新整体推进,才能破解旧有体制的痼疾,防止对现有自然保护体系造成毁灭性冲击,有利于自然保护事业的可持续发展。

    希望由此线路进入浙西屋脊科研考察区的游人,只需先到清凉峰自然保护区接待中心办理审批登记手续,就会有管理人员作为向导全程陪同登山。

第二个类型至少要有政府开放的态度和民风纯朴的百姓。

(作者系国家林业局调查规划设计院副院长)

在加拿大,国家法律、各省法律各有管理范围,此处不细说,宗旨一致,先说了解的部分。用于户外休闲的自然资源大致分为,国家级公园、省级公园、省级自然保护区、民间非盈利机构等等。

国家级公园和省级公园属政府机构,员工相当于公务员,盈利亏损都与政府预算挂钩。国家级公园和省级公园门票约一顿午餐的费用(基本按车收),露营相当于晚餐费用。自然保护区多数没有门票,有的话也是相当于午餐费用。

加拿大户外路线的课程设计和维护主要有三个方面

一、户外教育专业开设户外路线课程。老师演示如何使用大马力切割机清除路边灌木杂草。从头到脚指头的保护装备必须齐全,后面跟着一位负责保护及观察周围有无行人。普通徒步路线一米宽,双臂平伸没有障碍物。

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二、校园内的徒步路线,都是同学们开发和维护。 

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三、与自然保护区合作,实地给学生开设路线施工课程。

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几百平方公里由一两个人维护,在加拿大很常见。自然资源保护区路线主要以山地车为主。保护区不收费,对公众开放,所以路线以低维护低成本可持续为目标。但自行车对路面损坏较大,痕迹深,容易导致路面凹,排水不畅。排水是保持各种路线良好状态的基本要素。

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负责人指导同学维护路面,利于路面干燥

考察分析的路线在多伦多西边,开车约一小时。地处尼亚加拉地质断层。路线经过两个公园,都属当地自然保护区管理。非周末或者淡季时入口处没有专人售票,自己自觉付费并把信封放进箱子。

在加拿大经常会遇到这样的收费方式,尤其在偏远地区的国家级或者省级公园,整个公园看不到工作人员,但该有的服务设施,比如:卫生间、热水洗澡(如果提供)、露营地、公用厨房壁炉、都可以正常使用。

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这是徒步路线的起始路牌

上面写的Bruce Trail是加拿大比较有名的一条长路线,有专门的Bruce Trail非盈利机构负责收集捐助、路线维护、会员管理等等。考察时发现这条路线与Bruce Trail有重叠。

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路线入口附近,宽敞地带,一般会有简易卫生间,地图指示等,供徒步者实用。

因为木栈道维护要求太高,加拿大并不把木栈道作为徒步路线的首选,除非这条是适合孩子的初级路线或者湿地。

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这条木栈道因地制宜的放置了很多给孩子们看的各种小知识。

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上面为路线门,巧妙的运用了两棵大树,中间建了木栈桥指引徒步路线。

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另一个例子,利用两侧的大树做路线宽度标识,中间的小树做分水岭。黄色标记是这段路线的指示牌。

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细节之处很多,比如上面的这段,左面有白桦树,右侧有枫树,山路蜿蜒上升,秋天视觉效果极好。

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悬崖顶有观景处,崖边有石墙保护安全。上面是攀岩路线。这样的设计在法国也见到,悬崖上面是徒步路线,与崖壁边缘有一定距离,主要由木林隔开。既保护徒步者安全,又便于攀岩者放置保护绳等顶绳操作。

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户外活动路线不仅考虑路线本身的设计,自然景观,徒步者舒适度,还尽最大可能结合当地历史人文特点,比如这里翻建的土著民建筑及历史。

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建筑物内陈放了很多熊皮,灰狐皮,河狸皮,动物角等,都是真品,进来的时候没有工作人员,也没有游客。走路带起来的尘埃被屋顶的光照着仿佛舞蹈,感觉真的像史前,也许几百年前吧。

上面是个人考察加拿大户外路线后看到的一些细节和思考,供大家参考,借鉴。

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